O que
significa dizer que uma norma é primária, e não apenas secundária?
Significa
dizer que essa norma busca fundamento de validade imediatamente na Constituição.
Isso gera
a possibilidade de criar direitos e obrigações por conta própria. Os atos
primários inovam na ordem jurídica, enquanto os atos secundários podem apenas
regulamentar, desenvolver, sem criar por fundamento próprio direitos e
obrigações válidas.
Segundo o
artigo 59 da CRFB, os atos normativos primários na ordem jurídica brasileira
são:
I -
emendas à Constituição;
II - leis
complementares;
III - leis
ordinárias;
IV - leis
delegadas;
V -
medidas provisórias;
VI -
decretos legislativos;
VII -
resoluções.
Qual a
diferença entre lei formal e lei material?
Quando se
fala que é uma lei em sentido material, significa dizer que é uma lei que tem
conteúdo típico de lei (norma geral e abstrata). Essa é a chamada lei em
sentido material ou lei em tese.
Já a lei
meramente formal é a lei que observou o processo legislativo ordinário, mas não
tem o conteúdo típico de lei. É lei apenas na forma, mas não em sua substância
(Ex: lei que desapropria um imóvel X -> é uma lei de efeitos concretos, que
tem conteúdo de ato administrativo).
1)
Lei Complementar:
Existe
hierarquia entre lei complementar e lei ordinária?
A posição
que prevalece é a posição do STF e da doutrina majoritária, no sentido de que
não há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar.
A
diferença entre elas é de duas naturezas:
-
Distinção formal, que diz respeito ao quórum de deliberação (o quórum da LC é
mais qualificado, de maioria absoluta).
-
Distinção material, que diz que as leis complementares versam sobre matérias
reservadas pela Constituição. Só cabe lei complementar nos casos que a
constituição expressamente previu lei complementar. Já as leis ordinárias tem
um espaço de atuação residual; elas incidem sobre o que não é reservado sobre
lei complementar e sobre aquilo que é passível de regulamentação por lei.
O conflito
normativo entre leis ordinárias e lei complementar resolve-se por hierarquia ou
por outros critérios?
Primeiro
precisa ver se a lei complementar é de fato uma lei complementar, que observou
o quórum de maioria absoluta e trata só de matérias reservadas. Se for, a lei
ordinária que a contraria é inconstitucional, pois trata de disposição que a
constituição reservou à lei complementar. Portanto, prevalece a lei
complementar, ainda que mais antiga.
Se a lei
complementar não for substancialmente complementar, por ter tratado de matérias
não reservadas, aí utiliza-se o critério temporal. A lei ordinária revoga a lei
complementar, que continha normas materialmente ordinárias.
2)
Emendas constitucionais:
A primeira
diferença pro processo legislativo ordinário é quanto à iniciativa.
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal; o deputado
isoladamente não pode apresentar um PEC.
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da
Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus
membros.
É possível
iniciativa popular de emendas constitucionais?
Não há
regulamentação expressa na constituição.
No
entanto, alguns autores (José Afonso da Silva) consideram possível a iniciativa
popular de emendas constitucionais, com base na aplicação analógica às emendas
do artigo 61, §2º.
Existem
diversos limites ao poder constituinte derivado:
-
Circunstanciais: circunstancias especiais em que não pode ser aprovada uma
emenda constitucional, sob pena de inconstitucionalidade (na vigência de
intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio).
- Formais:
a proposta de emenda será discutida e votada em cada casa do Congresso em dois
turnos. O quórum pra aprovação
também é mais qualificado, de três quintos. O §5º também diz que a matéria que foi
rejeitada não poderá ser objeto de nova proposta de emenda na mesma sessão
legislativa. Aqui é diferente do processo legislativo ordinário, em que pode
ser novamente proposto na mesma sessão legislativa por maioria absoluta dos
membros de uma das casas.
-
Materiais: São as chamadas cláusulas pétreas, previstas no artigo 60, §4.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a
abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
A emenda constitucional
é promulgada pela mesa da Câmara ou do Senado, e não pelo presidente, como
ocorre no processo legislativo ordinário.
Art 60, § 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
Isso
decorre da inexistência de sanção ou veto presidencial no processo de emenda
constitucional.
A única
participação que o presidente pode ter em uma PEC é na iniciativa. Após, o
processo legislativo se dá no âmbito exclusivo do Congresso Nacional.
3)
Lei Delegada:
É uma
norma primária, ou seja, é um ato com força de lei. É um ato que inova na ordem
jurídica, que cria por si próprio direitos e obrigações.
É editada
pelo presidente da república, no desempenho de uma função atípica legislativa
que lhe foi conferida pelo parlamento.
Hoje é um
instrumento quase em desuso, pois a Medida Provisória é um instrumento muito
mais conveniente pro presidente da república.
Na lei
delegada o controle político que o parlamento exerce é “a priori”. O presidente
precisa pedir autorização pra editar a lei delegada. Já a medida provisória o
presidente edita desde logo, e só depois o Congresso Nacional irá controlar.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da
República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução
do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu
exercício.
A primeira
fase desse processo legislativo é a chamada “iniciativa solicitadora”, que é
uma iniciativa exclusiva e discricionária do presidente da república. Só o
presidente da república pode pedir ao Congresso Nacional para editar lei
delegada.
A segunda
fase é a deliberação do Congresso Nacional sobre esse pedido.
O veículo
normativo para a delegação do Congresso é uma resolução, que deverá apresentar
um conteúdo necessário: especificação da matéria delegada e as condições pro
exercício dessa competência.
O
Congresso não está renunciando a sua competência legislativa (o que violaria a
separação dos poderes e a indisponibilidade), mas sim delegando. O que mostra
isso é a impossibilidade de haver delegação em branco, sendo um requisito
necessário para a validade da delegação a especificação da matéria.
A
delegação também não pode se dar por prazo indeterminado. Ao estabelecer as
condições da delegação, o Congresso deve dispor um prazo máximo. Se ele não
dispuser, o prazo máximo será de uma legislatura.
A fase
final desse processo especial seria a edição da lei delegada pelo presidente da
república.
Esse
processo é a chamada delegação TÍPICA.
No
entanto, existe também a delegação ATÍPICA, que é uma hipótese excepcional
prevista no §3º do artigo 68.
§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
Há a
possibilidade da resolução do Congresso não puramente deferir a delegação, mas
condicionar a eficácia da lei delegada a uma espécie de sanção do próprio
Congresso.
Nesse caso
teremos a chamada delegação atípica, que agrega uma quarta fase ao processo de
edição de uma lei delegada, que é a apreciação da lei delegada pelo Congresso
Nacional.
Só haverá
essa necessidade se a resolução do Congresso expressamente exigir.
Se o
Congresso dá uma prazo de 2 anos e o presidente edita a lei delegada em 6
meses, ele pode editar outra dentro desse prazo?
O
entendimento majoritário é de que sim, pois o presidente retém a competência
legislativa durante esse prazo.
Dentro do
prazo estabelecido, pode o Congresso Nacional revogar a delegação?
Sim. Ele
pode fazê-lo expressamente, editando uma nova resolução que revoga a resolução
anterior, ou de forma tácita, com a edição de uma lei pelo Congresso Nacional
que revogue a lei delegada editada pelo presidente.
Portanto,
mesmo dentro do prazo pode haver a revogação, pois o Congresso é titular da
competência legislativa, ele delega apenas o exercício. Delegação não é
renúncia!
É uma
característica inerente à delegação a sua precariedade.
Se o
presidente não edita a lei delegada dentro do prazo, é possível coagí-lo (Ex:
por mandado de injunção)? Não, pois permanece como uma competência política, e
portanto discricionária do presidente.
A
constituição traz limitações materiais explícitas às leis delegadas. São
matérias que não podem ser objeto de lei delegada, sob pena de
inconstitucionalidade.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal (remissão arts 49,
51, e 52), a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira
e a garantia de seus membros; ->
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e
eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Se a lei
delegada versar sobre uma dessas matérias vedadas ou não se limitar à matéria
que foi objeto da delegação, o que ocorre?
No
primeiro caso, é possível impugnar por meio de ADIn (controle abstrato), por
meio de ações individuais de pessoas que foram prejudicadas ou utilizar-se do
artigo 49, V, que trata do já estudado “veto legislativo”.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
No segundo
caso não caberá controle abstrato, pois a incompatibilidade será entre a lei
delegada e a resolução. A violação à constituição será apenas reflexa,
indireta.
A
impugnação deve se dar ou por meio de decreto legislativo que materializa o
veto legislativo ou por ações individuais de pessoas eventualmente prejudicadas
pela edição dessa norma.
4)
Medida Provisória:
Tem
características semelhantes à lei delegada.
Também é
um ato normativo primário editado pelo presidente da república no âmbito de uma
função atípica legislativa.
A
diferença fundamental é que na MP o controle do legislativo é “a posteriori”.
A medida
provisória vale como norma desde o momento de sua publicação no diário oficial,
promovida pelo presidente da república.
Posteriormente,
a MP será submetida ao Congresso Nacional, que deliberará por convertê-la em
lei ou não.
Isso
revela a natureza dúplice das medidas provisórias: ao mesmo tempo ela é uma
norma imediatamente eficaz e é o ato inicial do processo legislativo especial
de conversão de MP em lei.
A
inspiração da MP é o decreto lei italiano.
O decreto
lei da constituição anterior poderia ser aprovado tacitamente, pela ausência de
aprovação do Congresso Nacional no prazo.
Já a MP
exige aprovação expressa.
Com a EC
32, passa-se a ter uma vedação expressa à reedição de medidas provisórias, e um
prazo máximo de 60 dias automaticamente prorrogável por mais 60.
Se nesse
prazo não houver apreciação da MP pelo Congresso, ela cairá, perderá a eficácia.
A quem
cabe aferir a presença dos requisitos de urgência e relevância?
Essa é uma
competência política e discricionária do presidente da república.
Essa
competência se submete a mecanismos de controle?
Sim. Há um
controle político “a posteriori” do Congresso Nacional, explícito no artigo 62,
§5º.
§ 5º A
deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das
medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus
pressupostos constitucionais.
O
Congresso, antes de deliberar sobre o mérito do MP, precisa analisar os
requisitos da urgência e relevância.
Cabe
controle judicial da MP?
A
princípio não. Há uma excepcionalidade do controle judicial (Ex: ADIn 2213), em
virtude da separação de poderes.
No
entanto, o STF já invalidou MP por ausência de urgência e\ou relevância.
ADIn 1753
a ADIn 1910 -> tratavam de MP que havia aumentado o prazo para fazenda
pública propor ação rescisória.
ADIn 2736
-> relativa à MP que suprimiu a condenação em honorários sucumbenciais em
ações ligadas ao FGTS.
ADIn 4048
e ADIn 4049 -> diziam respeito à MP que abrira créditos orçamentários
extraordinários a órgãos públicos federais, por ausência de imprevisibilidade
da despesa.
Mesmo que
o presidente edite outra MP que “revogue” a anterior, as duas MPs estarão
submetidas ao controle do Congresso Nacional. O presidente não pode retirar MP
da apreciação do Congresso Nacional.
Procedimento das MPs:
A partir
de que momento começa a contar o prazo de 60 dias?
É a partir
da publicação da MP em diário oficial.
A MP
revoga a lei anterior?
Alguns
autores usam a expressão “revogação constitucional”, mas a doutrina majoritária
entende que há a suspensão de eficácia. Só com a conversão da MP em lei é que
haverá a revogação da lei anterior.
- Se o CN
converter a MP em lei e ela for integral, a Lei Y que resulta da conversão da
MP em lei será igual, então não há problemas de direito intertemporal.
- Se o CN
não converter a MP em lei, volta a valer a lei X (lei anterior), o que não
seria uma repristinação tácita, pois essa lei não foi revogada, mas só teve a
sua eficácia suspensa. Nesse caso, qual norma valerá no lapso entre a edição da
MP e não conversão da MP em lei? O artigo 62, §3º diz que o Congresso Nacional
deverá disciplinar os efeitos por decreto legislativo, dizendo qual norma irá
prevalecer nesse período (a lei X ou a MP que não foi convertida). Se o CN
ficar inerte, o §11 diz que valerá a MP nesse período; a não conversão em lei
terá efeitos “ex nunc”.
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12
perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de
sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações
jurídicas delas decorrentes.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as
relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua
vigência conservar-se-ão por ela regidas.
OBS: Se o
CN não disciplina os efeitos por meio de decreto legislativo cabe mandado de
injunção? O STF já entendeu que não, pois o §11 já disciplinou os efeitos.
- Se a lei
for convertida com alterações, o §12 diz que haverá o postergamento da eficácia
das alterações feitas pelo Congresso Nacional. Essas alterações só valerão após
a sanção do presidente. Só a partir da sanção presidencial é que as alterações
se implementam e ganham eficácia.
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da
medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja
sancionado ou vetado o projeto.
OBS: Só há
sanção presidencial no processo legislativo das medidas provisórias quando o Congresso Nacional converte a MP com alterações.
Se não há alterações não há sanção ou veto presidencial.
- Se o
presidente não sancionar o projeto de lei de conversão, cabe a derrubada do
veto nessa hipótese? Não há previsão no artigo 62 e quase não há doutrina e
jurisprudência sobre isso.
Há 2
entendimentos:
- Não cabe
a derrubada do veto (aplicação por analogia do artigo 66), pois esse é um
processo legislativo em que há uma atuação mais intensa do executivo.
- Cabe a
derrubada do veto, pois é um projeto de lei.
Há a
atuação de uma comissão mista de 12 deputados e senadores, que deve elaborar
parecer sobre o mérito da MP. Esse parecer será deliberado no plenário das
casas.
Antes da
EC32 a deliberação era conjunta. A partir da EC a deliberação passou a ser em
cada uma das casas.
Trancamento de pauta:
Se a MP
não for apreciada em 120 dias (60 + prorrogação), perde a eficácia.
O
instrumento utilizado pra forçar a sua apreciação é o trancamento de pauta.
Art 62, § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e
cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente,
em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se
ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que
estiver tramitando
Pela
literalidade do artigo, todas as deliberações legislativas ficaria trancadas.
No
entanto, isso gerava um problema político importante, que é o controle da
agenda do CN pelo executivo.
Pra tentar
resolver essse problema, Michel Temer criou uma tese de que só ficam
sobrestadas as deliberações sobre projetos de lei ordinária.
Essa
questão chegou ao Supremo e há um voto do ministro de Celso de Mello pela
validade dessa argumentação.
Limitações
materiais:
Também é
uma novidade da EC32, não prevista na redação original da constituição.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e
direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil; note que não há vedação quanto ao direito civil (pegadinha clássica de prova)
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e
a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; essa exceção é o caso dos chamados "créditos extraordinários"
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou
qualquer outro ativo financeiro; acrescentada em virtude do caso Collor.
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional
e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
Não há uma
vedação completa a edição de normas sobre o direito penal, mas apenas sobre
aquelas que visam à instituição de normas incriminadoras.
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de
impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só
produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em
lei até o último dia daquele em que foi editada
Admite-se
a edição de MP para instituir ou majorar tributos.
No
entanto, há algumas vedações e uma regra específica de anterioridade tributária
(a MP deve não só ter sido editada no exercício anterior, mas também convertida
em lei).
Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de
artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda
promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda,
inclusive.
O artigo
246 traz uma limitação de caráter material \ temporal.
É vedada a
edição de MP para a regulamentação de norma constitucional introduzida na CRFB
entre 1º de janeiro de 95 e a data da EC32.
O artigo
2º da EC32 disse que as MPs em vigor no momento da edição da emenda valerão por
prazo indeterminado.
Questionou-se
a constitucionalidade dessa norma, pois implicaria em uma violação da separação
dos poderes. Elas deixariam de ser medidas provisórias e se tornariam
permanentes.
O STF não
acolheu essa tese e acolheu a constitucionalidade do dispositivo. Ele entendeu
que era um dispositivo meramente transitório, e nada impede que o CN edite uma
lei que revogue aquela MP.
É cabível
MP no plano estadual ou municipal?
Sim, só se
houver previsão expressa na Lei orgânica do município ou na constituição do
estado.
5)
Decreto legislativo e Resoluções:
São atos
normativos primários, por meio dos quais o CN e suas casas exercem suas
competências privativas ou exclusivas.
A
regulamentação desse processo legislativo encontra-se no regimento interno das
casas.
