Cabe aos entes federativos, por força do artigo 23 da CF,
controlar a poluição, afim de mantê-la dentro dos padrões de tolerância.
O homem precisa poluir pra viver, mas essa poluição deve
ser controlada, para preservar os recursos naturais e a saúde. A poluição pode
ser classificada em:
- Lícita: dentro dos limites da tolerância e amparada
pelo licenciamento ambiental (Ex: carro)
- Ilícita: é aquela que não é tolerada pelo ordenamento
jurídico (Ex: agricultor usar DDT) , ou não está amparada pelo licenciamento
ambiental (Ex: cortar arvores sem licença).
O procedimento administrativo do licenciamento ambiental
é o principal instrumento para controlar a emissão de poluentes.
Mesmo que a legislação permita aquela atividade
poluidora, é preciso fazer o licenciamento ambiental prévio.
É um procedimento promovido no âmbito do órgão ambiental
competente, que licencia a instalação de um empreendimento apto a causar
poluição.
Está conceituado na LC140\2011:
Art.
2o Para os fins desta Lei Complementar,
consideram-se:
I
- licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar
atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental;
A previsão genérica do licenciamento ambiental está no
artigo 10 da Lei da PNMA.
Art.
10. A construção, instalação, ampliação
e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento
ambiental.
§
1o Os pedidos de licenciamento, sua
renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como
em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de
comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.
A iniciativa para o trabalho que possa causar degradação
do meio ambiente não é livre. Precisa passar pelo licenciamento ambiental.
O objetivo do proponente de um projeto (Ex: empresa que
quer instalar uma indústria) é obter uma licença para desenvolver suas
atividades.
Dentro do procedimento administrativo do licenciamento,
os atos administrativos praticados pelo órgão ambiental são chamados de
licenças ambientais, que estão definidas pela Resolução nº 237 do CONAMA:
Licença
Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente,
estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão
ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar,
instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
A competência para exercer o poder de policia ambiental
(fiscalizar) não se confunde com a competência para promover o licenciamento
ambiental.
Pode ter competência para licenciar e competência para
fiscalizar.
O STJ entendeu que “a competência constitucional para
fiscalizar é comum aos órgãos do meio ambiente das diversas esferas da
federação, e a atividade desenvolvida com risco de dano ambiental a bem da
União pode ser fiscalizada pelo IBAMA, ainda que a competência para licenciar
seja de outro ente federal”.
LC
140, Art. 17. Compete ao órgão
responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental
cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
§
1o Qualquer pessoa legalmente
identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou
atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para
efeito do exercício de seu poder de polícia.
§
2o Nos casos de iminência ou ocorrência
de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento
do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la,
comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.
§
3o O disposto no caput deste artigo não
impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização
da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente
poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em
vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha
a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
Há uma aparente antinomia entre o caput e o parágrafo 3º.
Analisando o caput isoladamente, poder-se-ia ter uma
interpretação contrária ao julgado do STJ acima. Pelo caput poderia se chegar a
conclusão de que só a autoridade competente para o licenciamento é que poderia
fiscalizar e lavrar autos de infração, o que não é verdade. O §3º diz que a competência é comum, todos os
entes podem fiscalizar, mas se houver mais de uma lavratura de auto de infração
por entes diversos, prevalece o auto lavrado pelo ente competente para o
licenciamento naquele caso.
O regime jurídico da licença ambiental é “sui generis”,
se comparado ao regime jurídico da licença no direito administrativo. No
direito administrativo todos os elementos da licença são vinculados, e se o
administrador não conceder o judiciário pode substitui-lo e conceder a licença,
pois não há conveniência e oportunidade. No direito ambiental é diferente:
- Não existe apenas 1 licença ambiental, mas sim 3:
licença prévia, licença de instalação e licença de operação.
- Toda licença ambiental tem que ter um prazo de
validade. Não se incorpora ao patrimônio jurídico do outorgado. Todos esses
prazos são prorrogáveis.
- O órgão ambiental licenciador deve exigir alguma
espécie de estudo ambiental (EIA e RIMA, que são outros importantes
instrumentos da PNMA).
O artigo 8º da Resolução 237 do CONAMA traz as espécies
de licença:
- Licença Prévia: atesta a viabilidade ambiental e aprova
o projeto e a sua localização. Também são feitas exigências para que se consiga
a segunda licença ambiental. Prazo máximo de 5 anos.
- Licença de Instalação: vai permitir que o empreendedor
IMPLANTE a fábrica (não pode começar a atividade ainda), com medidas de
controle ambiental. Prazo máximo de 6 anos.
- Licença de Operação: autoriza que se inicie a
atividade, após o cumprimento das medidas de controle ambiental e
condicionantes para a operação. Prazo mínimo de 4 e máximo de 10 anos.
Art.
8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as
seguintes licenças:
I
- Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a
serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.
II
- Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III
- Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das
licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes
determinados para a operação.
Parágrafo
único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente,
de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou
atividade.
Há alguns casos específicos na Resolução 237, como nos
casos de petróleo ou nos casos de pequeno impacto ambiental.
Nesse segundo caso, é possível, excepcionalmente,
substituir as 3 licenças por uma licença única.
A licença ambiental, mesmo dentro do prazo de validade,
pode ser cancelada ou suspensa. Não há direito adquirido de poluir (Ex:
descobre-se que naquela região há espécies ameaçadas de extinção => o órgão
ambiental pode alterar, suspender ou até extinguir a licença, de acordo com o
artigo 19 da Resolução 237).
Art.
19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar
os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar
uma licença expedida, quando ocorrer:
I
- Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II
- Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a
expedição da licença.
III
- superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Competência
para promover o licenciamento ambiental:
O artigo 23 da CF88 diz que é competência de todos os
entes federativos promover o licenciamento ambiental.
A LC140 de 2011 é que regula essa divisão de competência.
De acordo com o artigo 13 da LC140, o licenciamento
ambiental só pode ser produzido em uma única esfera de competência. Ela seguiu
a sistemática da resolução 237: ou o licenciamento é feito pelo IBAMA, ou pelo
órgão estadual ou pelo órgão municipal, e nunca por 2 ou 3 deles.
Art.
13. Os empreendimentos e atividades são
licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em
conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei
Complementar.
§
1o Os demais entes federativos
interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou
autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos
do licenciamento ambiental.
§
2o A supressão de vegetação decorrente
de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.
§
3o Os valores alusivos às taxas de
licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de
proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente
federativo.
O pedido de renovação da licença deve ser feito até 120
dias antes do seu vencimento, e se o órgão ambiental não der resposta em tempo
hábil ela fica automaticamente prorrogada até órgão se pronunciar
definitivamente. O silencio administrativo importa em renovação tácita da licença
ambiental.
Os empreendimentos poluidores devem ser licenciados, nem
que seja em caráter supletivo.
Se um município não tiver órgão ambiental ou esse for incapacitado,
o órgão estadual de meio ambiente pode, supletivamente, assumir o licenciamento
ambiental. Se o órgão estadual também não tiver estrutura, aí o IBAMA é quem
irá assumir. Essa atuação supletiva independe de requerimento ou aquiescência.
É possível também
a atuação administrativa subsidiária, quando há uma colaboração técnica,
financeira, cientifica ou logística de um ente ao outro. Essa atuação
subsidiaria depende de solicitação.
Art.
16. A ação administrativa subsidiária
dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico,
administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.
Parágrafo
único. A ação subsidiária deve ser
solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos desta
Lei Complementar.
Repare que essa divisão de competências segue o modelo da
constituição federal: listagem de competências federais e municipais e reserva
residual de competência para os Estados da federação.
1)
Licenciamento na esfera federal:
Na esfera federal, o licenciamento ambiental é promovido
pelo IBAMA. A competência para promover o licenciamento será federal quando:
- Licenciamento de atividades nas zonas de fronteira, por
questões de soberania.
- Atividades desenvolvidas no mar territorial, zonas
econômicas exclusivas e plataformas continentais (que também são bem públicos
de propriedade da união)
- Localizados e desenvolvidos em terras indígenas (também
são bens da União).
- Localizados ou desenvolvidos nas unidades de
conservação instituídas pela União. Para as unidades de conservação utiliza-se o
critério do ente instituidor, com exceção das APAs
- Se o empreendimento causa impacto em mais de um Estado
da Federação (impacto regional ou nacional).
- Empreendimentos militares da marinha, exercito e
aeronáutica.
- Empreendimentos relacionados a atividades nucleares.
- Empreendimentos que que atendam tipologia estabelecida
por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite
Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
Esse rol de competência é aberto, pois essa comissão
tripartite poderá ampliá-la.
2)
Licenciamento na esfera municipal:
- Empreendimentos que causem ou possam causar impacto
ambiental de âmbito local. Os órgãos municipais de meio ambiente irão licenciar
os empreendimentos com impacto ambiental local, que não ultrapassem os limites
daquele município. No entanto, cabe aos conselhos estaduais definirem quais
serão essas atividades.
- Empreendimentos localizados em unidades de conservação
instituídas pela município, também com exceção das APAs.
3)
Licenciamento na esfera estadual:
O que não for competência licenciatória federal ou
municipal, vai sobrar pros Estados licenciar.
4)
Licenciamento no distrito federal:
Ele concentra as competências licenciatórias previstas
para os municípios e para os Estados.
5)
Licenciamento nas APAs:
No que concerne às APAs, não se aplica o critério dos
ente instituidor. Se a Uniao cria uma APA, não significa que ela é quem irá
licenciar.
Art.
12. Para fins de licenciamento ambiental
de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o
critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será
aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs).
Parágrafo
único. A definição do ente federativo
responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso
das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h”
do inciso XIV do art. 7o, no inciso XIV do art. 8o e na alínea “a” do inciso
XIV do art. 9o.
Nas APAs, portanto, serão utilizados os demais critérios
(Ex: empreendimento de impacto local dentro de uma APA => município \
empreendimento que abarque mar territorial => União).
O poder judiciário não possui competência para imiscuir
no mérito do licenciamento ambiental.
No caso da transposição do Rio São Francisco, o STF
decidiu não adentrar no mérito dessa questão. É o poder executivo quem irá
fazer essa ponderação.
