Processo legislativo é o conjunto de normas que
regulamenta a elaboração de um ato normativo.
O STF entende que o princípio do devido processo legal é
obrigatório tanto pra processos judiciais quanto administrativos e legislativos.
Cabe mandado de segurança visando ao trancamento do
processo legislativo que não respeita o devido processo legal. Esse MS será
impetrado por parlamentar, que tem direito subjetivo ao devido processo
legislativo.
Se aplica não só aos processos legislativos ordinários,
mas também aos processos legislativos especiais (para edição de outras normas
que não as leis ordinárias, como as MPs e ECs).
Se a norma viola o processo legislativo, há uma
inconstitucionalidade formal.
Segundo o STF, as normas sobre o processo legislativo
federal são chamadas de princípios constitucionais extensíveis, que devem ser
obrigatoriamente respeitadas pelos Estados e municípios.
Processo
legislativo ordinário:
1)
Iniciativa:
A primeira fase é a chamada iniciativa. É a faculdade que
se atribui ao órgão ou autoridade administrativa de deflagrar o
processo legislativo.
Disciplinada no artigo 61 da CRFB.
Art. 61. A iniciativa das
leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
A iniciativa dessas autoridades é igual?
O STF pode apresentar um projeto de lei sobre regulação
da atividade econômica (Ex: nova lei do CADE)?
Não, há diferentes iniciativas.
Há a chamada iniciativa comum ou concorrente (vários órgãos concorrem entre si para
a apresentação de projetos de lei sobre diversas matérias) e a chamada iniciativa privativa.
Possuem iniciativa concorrente:
- Membro ou comissão da câmara, do senado ou do Congresso
- Presidente da República
- Cidadãos
As demais autoridades (STF, Tribunais, PGR) tem apenas a
iniciativa privativa, que é o poder exclusivamente deles de deflagrar o
processo legislativo em determinadas matérias.
Remissão aos dispositivos que tratam dessas iniciativas
privativas:
- PGR: art 128, §5º e 127, §2º
- Órgãos judiciais (art 93 e art 96, II)
Quanto à lei orgânica do MP (combinando o artigo 128, §5º
e 61, §1º, II, d), pode ter iniciativa tanto o PGR quanto o presidente da
república.
Há ainda a chamada iniciativa popular, dos cidadãos,
disciplinada no art 61, §2º.
Art 61, § 2º - A iniciativa
popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto
de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por
cento dos eleitores de cada um deles.
A iniciativa popular aplica-se às ECs e a outros
processos legislativos?
Não há previsão constitucional. A CRFB só prevê para
projetos de leis ordinárias e complementares.
Mas José Afonso da Silva considera possível, com vistas a
estimular a ideia de democracia participativa; estimular uma maior participação
do cidadão no processo político.
A hipótese de iniciativa privativa mais rica é a do
presidente da república:
- Leis que fixem ou modifiquem os efetivos das forças
armadas
- Leis que criam cargos ou aumentem remuneração de
servidor publico do executivo (na ADIn 3394 e 2855 o STF entendeu que nem todo
projeto que implique em criação de despesa está sujeito à iniciativa privativa
do chefe do executivo; o que tem que se fazer é indicar a fonte de custeio).
OBS: A sanção do presidente não convalida o vício de
iniciativa, pois o vício de inconstitucionalidade é de ordem pública, e
portanto insanável.
O presidente poderia até mesmo sancionar e entrar com uma
ADIn contra aquela mesma lei.
OBS: Na ADIn 2393 entendeu-se que o poder legislativo não
pode assinar prazo para o poder executivo apresentar projeto de lei de sua
iniciativa privativa.
OBS: Na ADIn 250 o STF entendeu que as matérias de
iniciativa privativa são corolários da separação de poderes, pois elas visam a
proteger a livre atuação dos órgãos do Estado no âmbito de determinadas
esferas.
OBS: Acordos coletivos podem conceder aumento de remuneração
a servidores públicos efetivos? Na ADIn 554 o STF entendeu que não, pois
implicaria em uma violação à iniciativa privativa do chefe do executivo para
apresentar o projeto de lei.
O artigo 165 diz que são de iniciativa do chefe do
executivo as leis orçamentária (PPA, LDO e LOA).
Art 61, § 1º - São de
iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os
efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções
ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa
e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios; matéria tributária não está sujeita a iniciativa privativa do
executivo; essa alínea fala só dos territórios.
c) servidores públicos da
União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; O STF entendeu na ADIn 2672 que concurso
público não se insere nessa expressão “regime jurídico”. Logo, projetos de lei
sobre concursos públicos não estão sujeitos a iniciativa privativa do chefe do
executivo. A ADIn 1895 cita como exemplo de normas sobre regimes jurídicos:
normas que tratam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária,
lotação etc. Na ADIn 2867 o STF disse que regime jurídico “corresponde ao
conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações
estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com seus agentes.
d) organização do Ministério
Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de
Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84,
VI; essas
matérias do artigo 84, VI podem ser
tratadas por decreto, não precisam de lei (Ex: para promover remanejamento de
competências na administração publica sem a criação de cargos, órgãos ou
despesas; se criar, aí precisa de lei de iniciativa do executivo).
f) militares das Forças
Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
2)
Deliberação e votação:
O artigo 64 caput diz qual é a casa iniciadora e qual é a
casa revisora.
A casa iniciadora só será o Senado se a iniciativa do
projeto de lei for de Senador ou de comissão do Senado.
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de
lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
A casa iniciadora dará a ultima palavra sobre as emendas
feitas pela casa revisora.
O artigo 64 tambem disciplina o chamado processo
legislativo sumário, quando há uma solicitação de urgência.
Nesse procedimento, cada casa terá 45 dias pra se manifestar
(mais 10 pras emendas), sob pena de trancamento de pauta. O máximo que pode
durar, em tese, é 100 dias.
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não
se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e
cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da
respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado,
até que se ultime a votação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
§ 3º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos
Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no
parágrafo anterior.
As
comissões temáticas aqui emitirão parecer sobre o mérito do projeto de lei.
Esse
projeto de lei será, via de regra, deliberado pelo plenário. No entanto, o
artigo 58 autoriza que as comissões deliberem diretamente sobre determinados
projetos de lei, sem submissão ao plenário, sendo sempre cabível recurso de
1\10 dos membros da casa.
Há
também as chamadas CCJs, tanto na Câmara
quanto no Senado.
Elas
realizam um controle político e preventivo de constitucionalidade.
Se insere
no poder de deliberar que os parlamentares tem o poder de apresentar emendas ao
projeto de lei. Essas emendas podem ter diferentes naturezas:
-
Supressivas: retiram algo do projeto de lei.
-
Aditivas: adicionam algo ao projeto de lei.
-
Modificativas: impõe mudanças pontuais ao projeto de lei.
-
Substitutivas: impõe mudanças substanciais ao projeto de lei.
-
Aglutinativas: são a soma de várias emendas parlamentares individuais.
- De
redação: emendas pra correção de erros de grafia e sintaxe.
O artigo
63 diz que:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República,
ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério
Público.
A regra
geral é de que em projetos de iniciativa privativa do chefe do executivo não
são cabíveis emendas parlamentares que impliquem em aumento de despesas.
As
exceções são as leis orçamentárias (art 166), onde são sim cabíveis emendas
parlamentares que aumentem despesas. A exigência é que os parlamentares
indiquem a correspondente fonte de custeio.
Há também algumas vedações implícitas nos
projetos de lei de iniciativa do executivo:
- A emenda
não pode ser substitutiva, pois seria quase mudar um projeto de lei pro outro,
o que burlaria a iniciativa privativa.
-
Necessária pertinência da emenda parlamentar com o objeto do projeto de lei.
Em relação
à deliberação, existem 2 quóruns diferentes:
- Quórum
de instalação: é o quórum mínimo
presente pra que a casa possa deliberar, que é de maioria absoluta.
- Quórum
de votação: é o quórum para a efetiva aprovação do projeto de lei. Na lei
ordinária é o quórum de maioria simples, e
pras leis complementares é o quórum de maioria absoluta.
Pra que um
projeto de lei seja aprovado, ele precisa ser aprovado nas 2 casas.
Se ele é
rejeitado integralmente na casa iniciadora, será diretamente arquivado,
aplicando-se o artigo 67 da CRFB. Ele só
poderá ser reapresentado na mesma sessão legislativa pela votação da maioria absoluta
dos membros de uma das casas.
Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá
constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante
proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso
Nacional.
Com
aprovação integral ou com modificações, o projeto será submetido à casa
revisora. Se ela rejeitar integralmente, o processo é arquivado e também se
aplica a hipótese do artigo 67.
Se for
aprovado integralmente pela casa revisora, vai para o presidente da república
pra sanção ou veto.
Se for
aprovado com alterações substanciais, o projeto volta à casa iniciadora, que
vai deliberar apenas pela adoção ou não das emendas feitas pela casa revisora.
Ela não poderá apresentar novas emendas, mas apenas rejeitar ou aprovar as
emendas da casa revisora.
3)
Sanção ou veto:
É uma
prerrogativa do presidente da república.
É mais um
mecanismo de freios e contrapesos.
A sanção
ou veto é um controle externo pelo executivo do exercício da função legislativa.
A sanção é
a aquiescência do presidente, governador ou prefeito em relação ao processo
legislativo.
A sanção
pode ser expressa ou tácita.
O silêncio
no prazo de 15 dias implica na sanção tácita. Não há veto tácito.
O veto é o
oposto, é a discordância do chefe do executivo, que pode se dar basicamente por
2 motivos:
-
Inconveniência ou falta de oportunidade do projeto de lei à concretização do
interesse público -> VETO POLÍTICO
- Quando o
presidente considera o projeto de lei inconstitucional -> VETO JURÍDICO
O veto
jurídico é o instrumento de controle político e preventivo de
constitucionalidade.
É possível o controle do veto pelo poder judiciário?
Veja o resumo clicando AQUI
O veto é
sempre expresso e é irretratável.
Ainda que
dentro do prazo de 15 dias, o presidente não pode sancionar um projeto de lei
que ele tenha vetado.
O veto
deve ser motivado por escrito, e é necessariamente supressivo.
Ele só
pode retirar coisas do projeto de lei, e nunca adicionar.
O veto
pode ser total ou parcial.
Ele pode
suprimir todo o projeto de lei ou incidir sobre parte dele.
O artigo
66, §2º diz que o veto, mesmo que parcial, tem que suprimir a integralidade do
dispositivo. Ele não pode suprimir uma expressão.
É
diferente do controle judicial de constitucionalidade, que pode suprimir
palavras e expressões.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de
parágrafo, de inciso ou de alínea.
O veto
também é relativo.
Ele pode
ser derrubado por parte do Congresso Nacional (artigo 66, §4º e seguintes).
Deve haver
sessão conjunta no prazo de 30 dias, e votação secreta da maioria absoluta.
4)
Promulgação:
É uma
espécie de atestado de que o processo legislativo foi cumprido, dando origem a
uma nova lei.
Qual o
momento do nascimento da lei? 2 teses:
-
Majoritária: o nascimento da lei se dá com a sanção ou com a derrubada do veto.
A promulgação teria uma natureza meramente declaratória. Ela não constitui a
lei, mas apenas reconhece que ela existe.
-
Minoritária: somente com a promulgação (André Ramos Tavares).
A quem
compete realizar a promulgação das leis?
A princípio,
cabe ao presidente da república (artigo 66, §7º).
Se ele não
o fizer, a competência passará subsidiariamente ao presidente do Senado. Se
esse não o fizer, passa-se ao vice-presidente.
Art 66, § 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito
horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do
Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao
Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
5)
Publicação:
É uma
condição de eficácia da lei.
A lei não
pode produzir efeitos válidos perante terceiros se ela não for publicada.
